深刻把握新时期构建城乡统一建设用地市场的改革主线
本刊编委 侯华丽
2008年，党的十七届三中全会首次将“逐步建立城乡统一的建设用地市场”写入政策文件，成为推动我国土地制度转型的关键指引。2013年，党的十八届三中全会以“同等入市、同权同价”的突破性表述，赋予农村集体经营性建设用地与国有土地平等的市场地位，确立了“扩大权能-征地改革-城乡统一”的改革主线。2024年，党的二十届三中全会进一步作出“构建城乡统一建设用地市场”的战略部署。在过去16年间，改革在政策迭代与实践探索中不断向纵深推进，从“逐步建立”到“建立”，再到“构建”，政策表述的每一次更迭都是对土地要素市场化规律认识的深化，更是对时代发展需求的精准回应。笔者认为，相较于以往改革侧重局部试点与权能完善，当前改革出发点和落脚点直指全国统一大市场建设与城乡融合发展。因此，需以历史演进的视角把握政策逻辑，将新时期改革主线锚定为“深化入市改革-提高配置效率-推动城乡融合”，通过制度创新实现土地要素市场化配置的新突破。
深化农村集体经营性建设用地入市改革是构建统一市场的制度基石。针对集体土地权能受限、交易规则不统一等问题，可以从以下四方面推进改革：一是完善规则体系，制定入市指导意见，细化出让、租赁、入股、联营配置规则，明确交易主体权责、操作流程及监管标准，确保市场运行规范有序；二是完善抵押融资机制，联合金融部门制定抵押融资办法，拓宽融资渠道；三是探索拓展入市应用场景，解决土地碎片化导致连片开发难等问题；四是探索构建城乡统一的建设用地税费体系和收益分配机制，统筹国家、地方、集体、个人各方利益。
提高土地要素配置效率是破解城乡土地市场梗阻的核心任务。针对城乡土地权益保护不均、配置规则不统一、区域协同不足等问题，需以制度创新构建“全域统筹、多级联动”的土地要素市场体系：在一级市场层面，紧扣入市制度改革，进一步统一国有与集体土地配置规则，探索国有和集体组合供应、立体分层供应规则；在二级市场层面，规范交易形式，完善土地分割、合并及转让政策，明确土地使用权到期续期政策；在跨区域层面，研究探索城市群、都市圈内建设用地指标统筹配置和毗邻区域建设用地协同供应机制。此外，搭建城乡统一的建设用地市场交易平台，实现国有与集体、一级与二级土地供需信息的全域汇聚与智能匹配，推动土地要素在城乡间的高效流动与优化配置。
促进城乡融合发展是改革的终极目标与价值依归。构建城乡统一建设用地市场，需超越单一的土地制度改革，升维为连接乡村振兴与新型城镇化、平衡效率与公平的战略支点，应统筹三重维度：一是强化共同富裕导向，通过土地增值收益再分配缩小城乡差距，将入市收益转化为农村社会保障与产业振兴的可持续动力；二是协同土地市场调控，推动房地产行业平稳健康发展；三是衔接全国统一大市场建设，依托土地空间载体功能，发挥城乡统一建设用地市场对集聚人口、资本、技术等要素的枢纽作用，为国家重大战略筑牢空间支撑。
新时期城乡统一建设用地市场建设，既是完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是中国式现代化进程中城乡关系重构的制度创新。唯有坚持市场化改革方向，在法治框架下统筹权益保护、利益共享与空间治理，方能打破城乡土地二元桎梏，在“最基础生产要素”的改革中书写城乡融合发展的时代答卷，为高质量发展注入新动能。